De leyes y salchichas: diagnóstico y pronóstico

Cuando se promulga una mala ley, como cuando se produce un incidente de aviación, conviene evitar la idea de una causa única. Suelen ocurrir errores en cascada: defectos en los procedimientos, problemas sistemáticos, y en ocasiones errores técnicos o humanos que agravan la situación. En este artículo no pretendo repartir culpas, sino buscar ideas que ayuden a que estos problemas no se repitan.

La norma (o salchicha) que nos ocupa es la disposición final 1 de la ley 15/2015, de 2 de julio, de jurisdicción voluntaria. En ella, en su disponendo 9, se modifica el artículo 56 del código civil sobre el expediente previo al matrimonio, quedando redactado como sigue (tomado del texto consolidado del BOE:

Artículo 56.
Quienes deseen contraer matrimonio acreditarán previamente en acta o expediente tramitado conforme a la legislación del Registro Civil, que reúnen los requisitos de capacidad y la inexistencia de impedimentos o su dispensa, de acuerdo con lo previsto en este Código.

Si alguno de los contrayentes estuviere afectado por deficiencias mentales, intelectuales o sensoriales, se exigirá por el Secretario judicial, Notario, Encargado del Registro Civil o funcionario que tramite el acta o expediente, dictamen médico sobre su aptitud para prestar el consentimiento. (Énfasis mío.)

Si os estáis preguntando por qué no se está aplicando todavía, esto se debe a que la ley 15/2015 realiza cambios muy sustanciales sobre los requisitos formales del matrimonio, en particular autorizando a los notarios para su formalización, por lo que el legislador le dio a estas modificaciones una amplia vacatio (plazo de espera). La vigencia de esta modificación comienza el 30 de junio de 2017. Si lo que os estáis preguntando es cómo es posible que se haya aprobado una norma con este contenido, os puedo asegurar que no sois los únicos, y de ahí este artículo.

Conviene empezar por dar una breve reseña de la razón de ser, entidad y necesidad de la ley 15/2015 en su conjunto, y del lugar sistemático que ocupa en nuestro derecho. La ley 15/2015 era una ley necesaria y esperada, que viene a cerrar una de las peculiares fallas en nuestro derecho civil. Con la aprobación de la ley 1/2000 de enjuiciamiento civil, una parte cardinal del sistema procesal, se sustituyó la obsoleta ley de 1881. Sin embargo la ley 1/2000 dejó ciertos aspectos vigentes de la ley anterior, por considerar que no corresponden propiamente a la ley procesal civil. Así quedó vigente la regulación de los procedimientos concursales, hasta la aprobación de la ley 22/2003, y de la jurisdicción voluntaria, hasta que se aprobase una ley en la materia. Esta solución, que tenía vocación de provisional, acabó durando 15 años.

La jurisdicción voluntaria es una categoría algo difícil de perfilar (en nuestro derecho tuvo un papel residual) pero viene a referirse a aquellos trámites para los que es necesaria o solicitada la intervención del poder judicial, pero que no tienen la calificación de contiendas. Se trata de cuestiones como el nombramiento de defensor judicial, declaraciones de ausencia y fallecimiento, constitución de adopciones, nombramiento de tutores, protocolización de testamentos, etc. En estos casos el juez no dirime una contienda entre las partes sino que, valido de su autoridad, da valor o fortalece algo que quieren hacer.

Aprovechando la coyuntura (aquí surge el primer elemento discutible) el gobierno incluyó una serie de medidas complementarias en la ley que modifican entre otros algunos aspectos formales y sustantivos del matrimonio. Los cambios incluyen entre otros:

  1. Se extiende el impedimento de muerte dolosa a la persona en análoga relación de afectividad con el otro contrayente (hasta ahora sólo se extendía al cónyuje). Este impedimento prohíbe que alguien mate al cónyuje (o ahora pareja de hecho, etc) de una persona para casarse con ella.

  2. Se permite la dispensa del impedimento por muerte dolosa por el juez de primera instancia (hasta ahora era necesaria la intervención del ministro de justicia).

  3. Se elimina la dispensa de edad, que permitía el matrimonio de menores no emancipados a partir de los 14 años.

  4. Se da a los notarios y secretarios judiciales competencia para tramitar el expediente previo al matrimonio, y para celebrarlo.

  5. Se acerca el sistema de los matrimonios celebrados por confesiones religiosas de notorio arraigo que tengan acuerdos con el Estado al del matrimonio canónico.

En fin, esta norma, que en principio no debería tener un impacto sustantivo sobre el régimen matrimonial, se aprovechó para modificar ciertos aspectos. En su mayoría son cambios que pueden compartirse, pero que desde el punto de vista de la técnica legislativa quizás habrían debido tramitarse por separado de una norma ya complicada de por si.

De hecho, en la propuesta de anteproyecto de la Comisión General de Codificación, que fue el órgano encargado de los trabajos preparatorios tras el fracaso del proyecto de 2006, no se incluyen estas modificaciones. En la disposición final primera sólo se realizan las modificaciones del código civil pertinentes para la implementación de la ley 15/2015, afectando a materias como tramitación notarial de ciertos expedientes que hasta ahora eran exclusivamente judiciales.

De esto se deduce que la introducción de estas modificaciones se produjo en el camino de la subcomisión de expertos al proyecto presentado ante el Parlamento, si bien es difícil encontrar el momento preciso. El anteproyecto sometido a fase de consulta no contiene la referencia a problemas sensoriales. Rebuscando un poco, podemos encontrar la memoria de impacto normativo del proyecto.1 (Formato .doc de los viejos, lo siento.) En la materia que nos ocupa, la memoria dedica un párrafo a las modificaciones del régimen matrimonial (aparte de menciones previas a la impropiamente llamada elevación de la edad mínima del matrimonio, ya que no se eleva la edad sino que se elimina la dispensa). El párrafo no nos proporciona demasiada luz sobre la intención del legislador o el impacto de los cambios:

Las modificaciones del Código Civil se centran, en primer lugar, en el régimen del matrimonio, cuya celebración dejará de encomendarse al juez, cuya intervención se sustituirá por la del notario. Para ello se modifican los artículos 49, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 60, 62, 63, 65 y 73. De todos estos preceptos desaparece la mención al juez, para hacer alusión al notario y al encargado del Registro Civil, junto al alcalde o concejal en quien delegue, al tiempo que se matiza la tramitación de los expedientes que preceden a la celebración del matrimonio, que la futura ley atribuye a los notarios, secretarios de ayuntamiento y al encargado del Registro Civil, a los que añadir para los matrimonios celebrados en el extranjero los funcionarios diplomáticos o consulares encargados del Registro Civil. Estas reformas sirven también para completar cuestiones sobre las que hoy existen muchas dudas en relación a su realización, como sucede con el matrimonio por poderes, el matrimonio en caso de peligro de muerte, el matrimonio celebrado según las normas del Derecho canónico o en cualquiera de las formas religiosas previstas en los acuerdos de cooperación entre el Estado y las confesiones religiosas, o el régimen de los matrimonios celebrados sin la previa tramitación del acta o expediente matrimonial. Estas cuestiones que se aclaran para tales casos se refieren, entre otras, a la delimitación correcta de los supuestos en que proceden y su deslinde de otras figuras, requisitos que han de observarse como puede ser el informe médico, número de testigos o exigencia de poderes especiales, momento y forma en que han de cumplirse esos requisitos. (Énfasis mío.)

El informe del Poder Judicial tampoco nos aporta más claridad al respecto, ya que no se pronuncia sobre estas modificaciones.2

En fin, aunque la legislación no es programación, si existen ciertos parecidos a tener en cuenta, propios de actividades formalizadas en las que el mayor desafío es controlar la complejidad. El proceso de aprobación de un anteproyecto establece una serie de trámites para depurar y corregir los defectos formales y materiales de las normas. Por un lado el trámite de consulta pública (sobre el que no he podido encontrar información) sirve para que los ciudadanos, especialmente mediante mecanismos asociativos que defienden sus intereses, puedan pronunciarse al respecto de la oportunidad de las normas que proponga el gobierno. Por otro lado, una serie de informes, preceptivos o no, permiten que órganos consultivos especializados (CGPJ, Consejo de Estado, etc) se pronuncien. Estos mecanismos pretenden depurar el anteproyecto para que vaya lo mejor preparado posible al trámite parlamentario.

El problema en este caso es que el gobierno, tras evacuar la consulta pública y obtener los informes pertinentes, introdujo modificaciones adicionales, seguramente por motivos de economía parlamentaria (aprobar todas estas cosas en una sola ley). Pero esto supuso acumular distintos aspectos, algunos de ellos sin estudiar detenidamente, en una misma norma.

Al igual que en programación, la separación de asuntos es crucial: una norma debería encargarse de un asunto determinado, interfiriendo lo mínimo posible con otras cuestiones que no le son propias. Del mismo modo, la introducción de lenguaje que no fue revisado en detalle a menudo resulta, en los programas en bugs, y en las leyes en defectos.

En teoría la tramitación parlamentaria debería detectar y corregir estos problemas, pero la realidad es que ni los trabajos de las ponencias en las comisiones ni mucho menos en el pleno son un buen modo de pulir las leyes. Tienen lugar en un contexto contencioso, en que los grupos confrontan sus intereses y visiones de la sociedad y del objeto debido de la norma, y es difícil hacer buen trabajo de detalle en un contexto como ese.

Voy a obviar el análisis detallado de la tramitación parlamentaria, porque hasta donde he podido leer no aportaría nada a la cuestión. Ninguna de las enmiendas que he encontrado se refieren a este punto, teniendo que concluir que también fue una oportunidad perdida para enderezar las cosas.

Conclusiones:

Las normas deben hacerse con pausa y precaución. Como dice el mítico Fred Brooks, 9 mujeres no pueden hacer un bebé en un mes.

Los mecanismos de participación pública y los informes deben llevarse a cabo sobre la norma en el estado más parecido posible al que se va a presentar al Parlamento. Lógicamente, se deben realizar las correcciones oportunas, pero la introducción de nuevas líneas de actuación en una norma o su modificación sustantiva nos exponen al riesgo de fallos.

El tejido asociativo se ha demostrado insuficiente. Hay quien dice que esto ya está en vías de corrección, pero la primera noticia que tuve del tema fue hace nada. Si es cierto que las organizaciones de discapacitados están al corriente del contenido de la norma, deberían haberse pronunciado al respecto, primero hacia sus miembros, para advertirnos del problema y movilizarnos, y después hacia la sociedad mediante los medios de comunicación social, para denunciarlo y publicitarlo. Hay organizaciones asociativas que parecen intentar aislar a sus miembros de cuestiones con cierta carga política como esta. Estoy convencido de que hay personas que no quieren participar en política de ningún modo, pero, especialmente cuando afecta a un ámbito tan personal como este, tal participación es un derecho y me atrevería a decir que un deber. Las organizaciones que fomentan la apatía de sus miembros llevándolo todo por cauces institucionales no les hacen ningún favor a largo plazo.

En este caso, al observar que el proyecto presentado y aprobado por el Parlamento difiere del anteproyecto presentado a consultas, deberían haber saltado las alarmas.

Por último, voy a referirme a un tema con cierta polémica como es la cuestión del lenguaje y su actualización. Por lo que he visto en los informes y demás documentación relativa a esta ley, se consideró por parte de los redactores que un objeto de la ley debía ser mejorar el uso del lenguaje relativo a las personas con discapacidad de conformidad con las obligaciones internacionales que España ha suscrito mediante la convención de los derechos de las personas con discapacidad, y las sensibilidades sociales del momento. Este trabajo de actualización no es algo que vaya a criticar, pero es probable que de ahí venga la introducción de los problemas sensoriales en la norma.

Cuando se actúa sobre el lenguaje, movido por cuestiones de forma, es necesario pararse y pensar en lo que se está haciendo, y si tiene sentido. La Constitución del 78 contiene una referencia, hoy claramente obsoleta, a los "disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos" en su art 49. Ciertamente sería deseable su sustitución por una fórmula más apropiada a los tiempos, como personas con discapacidad, pero lo importante de las normas, que son instrumentos imperativos, es antes que nada su contenido y sus efectos. Antes de tocar algo para que quede mejor, invito a pensar si se están introduciendo defectos colaterales.


  1. También encontré una copia en la web del Congreso, en formato PDF inaccesible. Es necesario que las administraciones y poderes públicos muestren un mayor compromiso con la accesibilidad, que hasta ahora es insuficiente. 

  2. Hay otros informes de órganos consultivos en el portal de transparencia, pero de nuevo me encuentro con un PDF inaccesible, o sea que os ahorráis el análisis que pueda contener. 

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